IT-styring som politikkområde

Utfordringer

En hovedutfordring for samhandling i forvaltningen er de mye omtalte ”siloene”, som reflekterer det konstitusjonelle styringsprinsippet som innebærer at hver statsråd er ansvarlig for sine underliggende virksomheter. Alt ansvar og rapportering følger dermed linjeprinsippet, og det samme gjelder for budsjettene. Et annet element er det tydelige skillet mellom stat og kommune for å sikre kommunalt selvstyre. Kommunene kan bare instrueres av staten ved hjemmel i lov eller forskrift. IKT-samarbeid mellom statlige og kommunale virksomheter vil derfor nettopp bero på et frivillig samarbeid, men det kan være motstridende interesser eller mer pragmatiske spørsmål som finansiering som kan påvirke i hvilken grad man lykkes med denne typen samarbeid. Dette representerer utfordringer i forhold til visjonene om en samordnet IKT-utvikling og –bruk i offentlig sektor, fordi spørsmålet om IKT også vil innebære spørsmål om finansiering, ansvar og ikke minst prioritering i forhold til de oppgaver hver virksomhet  egentlig er satt til å gjøre.

Regjeringens ambisjoner på IKT-området ble ”først presentert” i St.meld. nr. 17 (2006-2007), der felles IKT-arkitektur, felleskomponenter og standardisering var sentrale temaer. Dette var det også stor tverrpolitisk enighet om da meldingen ble behandlet i Stortinget. Stortingsmeldingen ble fulgt opp ved at det ble nedsatt en arbeidsgruppe for å utrede felles IKT-arkitektur i offentlig sektor nærmere (FAOS-rapporten). Arbeidsgruppen leverte sin rapport i desember 2007, med påfølgende høringsrunde sommeren 2008. Rapporten drøftet og foreslo blant annet felles arkitekturprinsipper, felleskomponenter og nye styringsmodeller. Parallelt med FAOS-arbeidet, pågikk det også et tverrdepartementalt arbeid knyttet til gjennomføring av offentlige IKT-prosjekter, hvilket resulterte i rapporten ”Bedre samordning og styring av store og/eller strategisk viktige i IKT-prosjekter i staten”. I etterkant av rapportene traff regjeringen beslutninger knyttet til felles arkitekturprinsipper, IKT-samordning i budsjettprosessen, felleskomponenter og etableringen av Prosjektveiviseren. Disse beslutningene ble kommunisert i St.meld. nr. 19 (2008-2009), Ei forvaltning for demokrati og fellesskap. Stortingsmeldingen omhandler i utgangspunktet tradisjonell forvaltningspolitikk, men er også et eksempel på at man nå ser forvaltningspolitikk og IKT-politikk i sammenheng.

Tiltak og virkemidler

Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) har ansvar både for fornyingsarbeid i offentlig sektor og for IKT-politikken. Departementet har en koordinerende rolle, men ingen instruksjonsrett over andre departementer eller etater som er underlagt andre departementer. Dette gir begrenset med styringsvirkemidler. Dette er for øvrig noe som også Riksrevisjonen har pekt på som en utfordring i dokument nr. 3:12 (2007-2008) om elektronisk informasjonsutveksling og tjenesteutvikling i offentlig sektor.

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) er underlagt FAD, og har en mer operativ rolle. Difi har naturlig nok heller ingen instruksjonsmyndighet overfor andre etater. Samtidig har vi mange oppgaver som skal sørge for mer koordinert og samordnet bruk av offentlig IKT. Vår arbeidsform må derfor i stor grad baseres på samarbeid med og involvering av andre for å få gjennomført de tiltak vi mener er nødvendige. Dette er en arbeidsform vi har stor tro på og derfor er også vår visjon Utvikling gjennom samarbeid.

Felles IKT-arkitekturprinsipper i offentlig sektor

Et viktig steg i arbeidet med mer brukerrettet og effektiv offentlig IKT-bruk er IKT-arkitekturprinsippene som ble lagt fram av regjeringen i forvaltningsmeldingen (St. meld nr 19 (2008-2009)). Disse syv arkitekturprinsippene er obligatoriske (rundskriv P3) for statlige virksomheter å bruke ved utvikling av nye IKT-løsninger eller ved vesentlige endringer av eksisterende løsninger. Prinsippene vil være et rammeverk for en felles offentlig IKT-arkitektur, og på sikt vil dette bidra til mer samordnet løsningsutvikling og mulighet for gjenbruk. Å ha et felles verktøy som arkitekturprinsippene gjør arbeidet med offentlig IKT mer robust.

Arkitekturprinsippene står imidlertid ikke alene. Prinsippene understøttes blant annet av arbeidet som gjøres innenfor standardisering av offentlig IKT hvor det i Referansekatalogen for IT-standarder i offentlig sektor allerede er pekt på flere forvaltningsstandarder som er enten obligatoriske eller anbefalte å bruke.

De 10 største kommunene i Norge, med Bergen og Bærum kommuner i spissen, har også gått sammen for å definere en felles arkitektur for kommunal sektor. Rapporten som ble utarbeidet i denne sammenhengen finner du under "lenker" i menyen til venstre.

Krav i budsjettprosessen

Selve bruken av arkitekturprinsippene vil blant annet følges opp ved at forslag til statsbudsjettet (P3) som gjelder IKT-prosjekter må vurdere arkitekturprinsippene og de må forklare hvordan de benytter dem og eventuelt hvorfor de ikke følger enkelte av prinsippene. Dette utformes som et skjema for selvdeklarasjon som skal fylles ut og sendes sammen med satsingsforslaget til Finansdepartementet og FAD. Den samme vurderingen skal gjøres for IKT-prosjekter med investeringsramme over 50 millioner kroner, og for prosjekter under denne summen som kan ha stor betydning på tvers av sektorer. Det gir dermed et grunnlag for FAD og Difi til å vurdere bruken av prinsippene, og til å følge opp eventuelle avvik. Hensikten er å avdekke potensialet for gjenbruk og samordnet bruk av IKT-løsninger, men selve læringseffekten som ligger i å få etatene til å tenke felles IKT-arkitektur er også et vesentlig poeng.

For å gjøre disse kravene enkelt tilgjengelig, skal selvdeklareringsskjemaet og nærmere omtale av arkitekturprinsippene publiseres på den nye nettbaserte tjenesten Prosjektveiviseren, som ble lansert i en første versjon på en workshop på NOKIOS 2009. 

Veiviseren skal være et hjelpemiddel for å sikre større grad av samordning i det offentliges IKT-bruk, blant annet ved å understøtte bruk og utvikling av felleskomponenter (eksempelvis eID), bruk av de vedtatte arkitekturprinsippene for offentlig sektor og etterlevelse av referansekatalogen for IT-standarder i offentlig sektor. Samtidig skal Prosjektveiviseren være et hjelpemiddel i forhold til planlegging, styring og gjennomføring av offentlige IKT-prosjekter, ved å synliggjøre alle de ulike rammefaktorer, regelverk og føringer som offentlig sektor må følge i sine prosjekter.

Felleskomponenter

Som en del av arbeidet med samordning og gjenbruk vil Difi også identifisere og vurdere opprettelse og bruk av såkalte felleskomponenter. Dette er et område som har hatt mye fokus siden FAOS-rapporten, hvor mulige felleskomponenter er diskutert. Allerede er flere viktige felleskomponenter realisert, eller i ferd med å bli det. Eksempler på slike er Altinn-løsningen, som for tiden er under videreutvikling, samt elektronisk ID (eID) Vi ser imidlertid at det er spørsmål knyttet til finansiering, samarbeidsformer og styring som også må håndteres før vi kan få stor utbredelse av felleskomponenter. Vi vil ta tak i dette ved vårt arbeid, og bygge videre på de erfaringer som allerede er gjort ved Altinn- og eID-samarbeidet.

Avslutningsvis skal det understrekes at IKT i offentlig sektor grunnleggende sett handler om å understøtte de oppgaver offentlig sektor er satt til å forvalte på vegne av fellesskapet. IKT-løsninger skal derfor ikke bare bidra til effektiv ressursbruk, men også at saksbehandlingen i hver enkelt sak er forsvarlig og at rettssikkerheten til den enkelte ivaretas. Dette gir en annen kompleksitet og andre rammefaktorer enn for en del løsninger i det private. Likevel kan vi hente inspirasjon fra privat sektor, særlig knyttet til IT-styring som et eget fagområde (IT governance), som blant annet handler om å sørge for at IKT-løsninger går i takt med forretningsmessige mål og strategier. Dette beskrives nærmere under IT-styring som fagområde.